前文看这里▶视界 | “闲置土地”所涉基本法律问题浅析（一）

鉴于“我国人多地少，耕地资源稀缺，当前又正处于工业化、城镇化快速发展时期，建设用地供需矛盾十分突出。”，近三十年来，我国始终践行着“最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度”，但以上论述背后的“闲置土地”问题依然严峻。

诚如上篇系列文章所述，“闲置土地”形成原因多元，且处置路径须因案施策，分类讨论，以下笔者将围绕“闲置土地”的认定标准展开，简要分析其中所涉的法律问题：

一、“闲置土地”的法律定义

在我国，土地的发展权属于国家，土地用途管制制度是《土地管理法》的灵魂，其基本内涵在于国家通过土地利用规划规定土地用途，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用规划确定的用途使用土地。按照分类，我国土地分为农用地、建设用地和利用地三类。而建设用地又可细分为集体建设用地和国有建设用地，须注意的是，“闲置土地”一词在法律层面上从未单独指向“国有建设用地”。

1998年8月29日，修订后的《土地管理法》首次就“闲置土地”处置问题作出如下规定：

第三十七条第一款规定：“针对已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续二年未使用的，可无偿收回用地单位的土地使用权；”

第三十七条第二款规定：“针对在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《中华人民共和国城市房地产管理法》的有关规定办理。”

第三十七条第三款规定：“针对单位或者个人所承包经营的耕地，连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”

综上，《土地管理法》（1998修订）针对不同用途的闲置土地处理均作了规定，尽管《土地管理法》在后续修正中对上述内容始终有所延续，但鉴于房地产用地和建设管理调控领域的问题突出，实践中各地行政机关在规范性文件中就“闲置土地”一词所适用的范围明显收窄，更多被用于定义“国有建设用地”。上述《土地管理法》（1998）第三十七条第三款所称“弃耕抛荒”的耕地在文件中逐步被“撂荒地”所指代。遏制耕地撂荒，坚决制止耕地“非农化”行为、防止耕地“非粮化”，扎紧耕地保护的“篱笆”，坚决守住耕地红线成为各级农业农村部门、自然资源部门的工作重心。

限于选题，系列文章仅就国有建设用地所涉的“闲置土地”问题进行讨论，如无特别说明，将重点围绕房地产领域展开。

二、“闲置土地”认定标准

（一）《土地管理法》《城市房地产管理法》仅对“闲置土地”进行一般定义，具体认定标准须依照《闲置土地处置办法》相关规定。

“闲置土地”的认定标准系整治工作中的实体问题，也即对个案所对应事实基础进行定性的依据。通过对照认定标准，可区分哪些情形符合“闲置土地”的认定条件，哪些情形应按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费，还有哪些情形可采取无偿收回国有建设用地使用权措施。

须注意的是，对个案事实进行认定并不意味必须对号入座地采取相应的处置举措，还应结合政府原因、使用权人自身原因和不可抗力原因等在内的“闲置土地”产生原因予以综合考量，而这也决定了实践中处置“闲置土地”的复杂性。本文仅结合相关法律法规、规范性文件及各地实践经验对认定标准予以探讨。

作为上位法，《土地管理法》（2019修正）第三十八条、《城市房地产管理法》第二十六条中仅就“闲置土地”认定标准作出一般性规定，将闲置期限作为首要的划分标准，也即一般而言，闲置一年为入围标准，两年为最高期限，并辅以土地使用权人“未动工开发”这一行为要件作出认定，充分凸显“以用为先”的原则，明确治理核心在于节约集约土地资源，推动土地要素的有效利用。

《闲置土地处置办法》就上述标准进一步细化，补充规定了“中止开发建设”“开发建设用地面积不足”“已投资额占总投资额不足”三项行为要件，并在“第六章 附则”中进一步明确“动工开发”“已投资额”“总投资额”等用语的含义及范围，对于个案实践意义重大，其中：

1.“动工开发”一词的解释对开发深度及动工进度作了细化，即“依法取得施工许可证后，需挖深基坑的项目，基坑开挖完毕；使用桩基的项目，打入所有基础桩；其他项目，地基施工完成三分之一 。” 

2.“已投资额、总投资额”的解释明确限定了“投资额”的范围，即“不含国有建设用地使用权出让价款、划拨价款和向国家缴纳的相关税费。” 

（二）实践中地方经验

近年来，各地“节地增效”“历史遗留闲置土地有序开发和盘活利用”行动持续开展，在“闲置土地”处置过程中，程序不规范、认定不清晰、处置不到位等问题依然突出，仅凭用地面积、时间、投资额等要素还不能准确界定是否构成“闲置土地”。针对实践中所遇到的难点、堵点，各地人大、政府、自然资源主管部门亦结合《闲置土地处置办法》及自身工作实际，制定了相应的地方性法规、规章及其他规范性文件，就闲置土地宗地、动工开发日期、动工开发行为、动工开发建设用地面积、项目投资额等内容的认定标准予以细化。

《海南自由贸易港闲置土地处置若干规定》第二条对“闲置土地”的认定进行补充，将“以出让方式取得国有建设用地使用权，超过出让合同约定的竣工日期一年未竣工的”情形纳入认定范围。

《珠海市闲置土地处置办法》第六条规定，“通过转让方式（含法院裁判过户的情形）取得国有建设用地使用权后，国有建设用地使用权人未与自然资源部门重新约定土地动工开发日期，自国有土地使用权证颁发之日起满2年未动工开发的建设用地”，对土地转让情形下的“闲置”认定作了明确。

《江西省自然资源厅关于进一步加强闲置土地处置工作的意见》第四条第（四）款规定了动工开发建设用地面积计算公式：“应动工面积＝宗地总面积×建筑密度”。并明确“已动工开发建设用地面积也可由市、县自然资源主管部门委托具有相应资质的单位测量认定。”

上述地方性法规、规章及规范性文件数量巨大，此处不再作进一步列举。其适用范围虽然有限，但为各地的“闲置土地”整治工作提供了思路，亦为调查认定明确了方法，在执法活动中可作一定参考。

三、“闲置土地”的认定前提在于土地使用权人对土地权利的享有及实际占用

实践中“批而未供”、迟延交付出让土地的情况广泛存在，部分执法机关仅依据“闲置土地”的现状条件即作出相应处罚，常致使其被人民法院确认违法。《闲置土地处置办法》第二十二条规定，“因特殊情况，未约定、规定动工开发日期，或者约定、规定不明确的，以实际交付土地之日起1年为动工开发日期。实际交付土地日期以交地确认书确定的时间为准。”该项规定确保了政府土地交付迟延等情形下，土地使用权人的权益保障，并明确要求“综合考虑办理动工开发所需相关手续的时限规定和实际情况，为动工开发预留合理时间。”

笔者倾向性认为，取得土地及相关不动产权证是开发建设的前提，没有取得权证而无法开发的不应视为土地使用权的滥用，对土地使用权人就土地“闲置”问题所产生的负面法律评价应建立在其切实占有土地，并在法律意义上滥用土地财产权利，且“闲置土地”确因自身原因造成的基础上。“批”“供”都是趋向于“用”的转变过程，均尚在内部行政程序的流转中，土地使用权人与土地“闲置”并无关联，亦不具备采取措施的能力，只有最后到“用”这个时点，土地使用权人基于土地所享有的权利和负担的义务才达到平衡。如仅因政府原因或不可抗力因素对土地使用权人以减损权益或者增加义务的方式课予征缴土地闲置费、无偿收回土地使用权等惩戒手段，将与合法行政、合理行政的原则严重背离。

故，在“闲置土地”的认定过程中，既应评价土地“闲置”的现状实际，亦应考量产生“闲置”的主观原因、背景情况，采取必要、适当的措施和手段。

本文系笔者在题为《“闲置土地”所涉基础法律问题浅析（一）》文章的基础上就闲置土地的定义及认定标准所作的粗略探讨。限于篇幅，笔者将在后续文章中继续对执法程序、执行要点等法律问题逐一展开讨论。以上拙见仅系笔者结合有关法律法规、政策的官方释义及实践工作所积累经验的总结，仅作学术探讨，不足之处敬请批评指正。

涂川楠不动产与建工业务中心三部

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