在前面几篇《“闲置土地”所涉基本法律问题浅析》系列文章中，笔者从认定标准、处置程序等角度切入，站在行政机关的视角对“闲置土地”处置有关问题进行了简要分析。“闲置土地”牵涉土地使用权人的重大财产权益，对其作出处置必须基于法定事由，按照法定程序。

近年来，县级以上人民政府、自然资源主管部门在对“闲置土地”进行处置时，已逐步重视保障土地使用权人及利害关系人的知情权、参与权和救济权，对外作出的法律文书也渐趋规范。但“闲置土地”处置所涉的行政复议管辖问题在实践操作层面仍较为混乱。本文拟围绕实务中“闲置土地”处置所涉及的行政复议问题展开讨论，希望能为这一争议问题多积累一些思考。

行政复议作为一种“准司法救济”方式，本质上是通过行政机关系统内部的自我监督，在行政过程之外来化解行政纠纷。根据原国家土地局《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》（〔1997〕国土[法]字第153号）的规定，“《行政处罚法》颁布施行后，除行政处理决定仍旧按照土地管理法律、法规的规定执行外，土地管理的各项行政处罚必须依照《行政处罚法》由土地管理法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照《行政处罚法》规定的程序实施。”

对照《行政复议法》第六条所列举的行政复议受案范围，对行政机关作出的警告等行政处罚决定不服的，公民、法人或者其他组织依法可以申请行政复议，征缴闲置土地费、无偿收回土地使用权虽未明文列举，但“举轻以明重”，其显然应当纳入受案范围。且《闲置土地处置办法》第十七条规定，“国有建设用地使用权人对《征缴土地闲置费决定书》和《收回国有建设用地使用权决定书》不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”对此予以进一步明确。此外，针对《关于认定收回土地使用权行政决定法律性质的意见》中所定性的其他行政处理行为，如涉及侵犯公民、法人或者其他组织合法财产权益的，依照《行政复议法》上述规定，亦应认定属于行政复议的受案范围。

综上，自然资源管理部门在落实闲置土地处置过程中如涉及采取行政处罚及其他可能损害公民、法人或者其他组织财产权益的措施，应依法告知土地使用权人享有复议权利。县级以上人民政府司法行政部门依法运转复议程序既是程序正当的职责所在，亦是法律为保障土地使用权人合法救济权益为行政机关所设定的义务。

国有建设用地的利用，尤其是房地产开发往往牵涉多重融资交易，为担保自身债权实现，往往需要土地使用权人以其享有的土地使用权对外负担抵押等他项权利。

如土地使用权人因违反《城市房地产管理法》第二十六条及《闲置土地处置办法》第十四条的规定导致国有建设用地使用权被县级以上人民政府及自然资源主管部门无偿收回，则在土地使用权上设定的他项权利则可能灭失，权利人难于在行政程序中获得救济。根据《行政复议法》第二条、第六条、第十条的规定，公民、法人或者其他组织如认为自然资源主管部门对于“闲置土地”所做出的处置决定侵犯其合法权益，既有权作为申请人申请行政复议，亦有权作为第三人参加行政复议。因此，建议自然资源主管部门在依照《闲置土地处置办法》第十四条的规定将收回国有建设用地使用权决定书抄送相关土地抵押权人及其他有关他项权利人的同时做好行政复议的权利告知及复议答复准备。

（一）应当以县级以上人民政府作为行政复议的被申请人。

原国土资源部为进一步规范闲置土地调查、认定和处置程序，提高依法行政水平，曾组织制定《闲置土地处置法律文书示范文本》和《闲置土地处置案卷表》，要求各省级国土资源主管部门在示范文本的基础上，结合本地区实际工作，进一步从严制定更适合本地情况的文本格式。但仅从笔者查询到的部分挂网文书来看，同省不同市县在政府门户网站公示的《收回国有建设用地使用权决定书》中所载明的行政复议机关亦可能存在较大差异，省域间的情况自不待言。要解决此问题，须首先厘清“闲置土地”处置中的行政复议机关和被申请人。

根据《行政复议法实施条例》第十一条的规定，“公民、法人或者其他组织对行政机关的具体行政行为不服，依照行政复议法和本条例的规定申请行政复议的，作出该具体行政行为的行政机关为被申请人。”在上一篇系列文章中，笔者已简要分析，县级以上地方人民政府自然资源主管部门明确负有“闲置土地”的整治职能，并应作为对外文书所列明的查处主体，如据此确定行政复议的被申请人，则被申请人应为县级以上地方人民政府自然资源主管部门。而这也是实务中多数自然资源主管部门的“常规操作”。

然而，收回土地使用权或征缴土地闲置费，实际系以县级以上人民政府的权力作出决定。依照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）第十四条的规定，下达《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》均须履行“报经有批准权的人民政府批准”这一前置程序。根据《行政复议法实施条例》第十三条规定，“下级行政机关依照法律、法规、规章规定，经上级行政机关批准作出具体行政行为的，批准机关为被申请人。”也即应当以县级以上人民政府作为行政复议的被申请人，而这也影响了行政复议的管辖层级。

（二）县级以上人民政府的上一级人民政府为行政复议机关。

为落实《中央全面依法治国委员会关于印发〈行政复议体制改革方案〉的通知》（中法委发〔2020〕5号），各地在2021年相继发出关于集中办理行政复议案件的通告，即“自除海关、金融等实行垂直领导的行政机关以及税务、国家安全机关外，县级以上人民政府只保留一个行政复议机关，由本级人民政府统一行使行政复议职责。”据此，现阶段“闲置土地”处置过程中，所涉及的行政复议机关应为县级以上人民政府。争议点在于应选择本级人民政府还是上一级人民政府。

根据《行政复议法》第十三条的规定，“对地方各级人民政府的具体行政行为不服的，向上一级地方人民政府申请行政复议。”也即如县级自然资源主管部门报经本级人民政府批准后下达《征缴土地闲置费决定书》《收回国有建设用地使用权决定书》，则文书中应当载明的行政复议被申请人应为本级人民政府，土地使用权人有权自收到决定书的60天内向上一级人民政府（行政复议机关）申请行政复议。而现下来看，仅有江苏部分市县在“闲置土地”处置文书中严格遵循《行政复议法实施条例》的规定。部分省市如要“正本清源”，还须“打破常规”，任重而道远。

本文系笔者在题为《“闲置土地”所涉基础法律问题浅析（三）》文章的基础上就“闲置土地”处置程序所涉及的行政复议管辖问题所作的粗略探讨。限于篇幅，笔者将在后续文章中继续对“闲置土地”处置的其他法律问题详细展开讨论。以上拙见仅系笔者结合有关法律法规、政策的官方释义及实践工作所积累经验的总结，仅作学术探讨，不足之处敬请批评指正。

业务专长∶建设工程施工合同纠纷、政府专项法律服务（“两违”处置、闲置土地处置）、保险合同纠纷等。

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