在《“闲置土地”所涉基本法律问题浅析》系列文章中，笔者以自然资源主管部门视角，从多维度对“闲置土地”处置有关法律问题进行了简要分析。本文拟结合笔者承办案件，就已采取司法执行、查封等措施的“闲置土地”使用权能否无偿收回展开讨论，希望能为这一实践焦点问题多积累一些思考。

【案情介绍】

 

案涉土地系云南省某县旧城改造工程商住一体项目用地。2017年12月，云山公司与县自然资源局签订《国有建设用地使用权出让合同》取得案涉土地的使用权。双方约定“受让人同意本合同项下宗地建设项目在2018年12月27日之前开工，在2020年12月27日之前竣工”。然，云山公司始终未办理建设用地规划许可证、建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，在开挖基坑后即停工至今，且在执行信息公开网可供查询的待执行款项高达6000余万元。

2021年，云山公司股东李某在其与公司股东刘某、张某及云山公司民间借贷纠纷一案二审中，申请保全尚在连带保证人云山公司名下的案涉土地使用权。2021年9月，河南省某市中级人民法院向县不动产登记中心送达查封手续，查封期限为2021年9月至2024年9月。2022年3月，该院依照李某的申请，裁定拍卖案涉土地使用权，并于同年7月通过淘宝网司法拍卖平台对案涉土地使用权进行网络拍卖。

上述司法程序运转的同时，县自然资源局依照《城市房地产管理法》《闲置土地处置办法》的相关规定，对案涉土地立案查处。2021年8月，县自然资源局作出闲置土地认定书，认定案涉土地为闲置土地。同年9月，县自然资源局与云山公司协商确定处置方案，并报经县人民政府批准同意对案涉土地无偿收回。2022年6月1日，县自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》，并于6月24日发出《关于注销国有建设用地使用权登记和土地权利证书的公告》。在此期间，为妥善解决案涉土地查封执行问题，县自然资源局向河南省某市中级人民法院寄送函件，陈述案涉土地有关背景情况，告知闲置土地处置程序进展，并明确说明案涉土地牵涉重大公共利益，云山公司股东李某未履行自身出资义务，在云山公司资不抵债、濒临破产的情况下，主张拍卖云山公司土地使用权，将无法保障回迁群众利益不受损害，存在社会稳定性风险。并恳请该院及时审查，撤回网络拍卖，终止对案涉土地使用权的执行。

但河南省某市中级人民法院认为，依照最高人民法院《关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》，该院正在依法对案涉土地使用权进行司法网络拍卖，县自然资源局无权对已被查封的案涉土地进行处置，更无权要求撤回网络拍卖。并告知县自然资源局“限期于收到本函后一个月内，撤销该《收回国有建设用地使用权决定书》，逾期不履行的，我院将依法进行处罚”。

【案件焦点】

本案的焦点问题是县自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》收回案涉土地使用权的情况下，河南省某市中级人民法院是否应停止对案涉土地使用权的执行。

 

【各方观点】

 

河南省某市中级人民法院认为：案涉土地使用权在查封期间，未经该院准许，任何单位和个人均不得对被查封财产设定权利负担，不得有妨碍执行的其他行为。县自然资源局作为行政机关，在案涉土地已被法院查封的情况下，对案涉土地使用权作出相应行政行为时，应充分尊重并执行法院生效查封裁定。其径行作出的收回决定书不能成为阻却本案对案涉土地使用权执行的法定事由，不能对抗案件的执行。

县自然资源局认为：土地收回决定的行政行为与司法拍卖的执行行为都属于国家机关行使公权力行为，如果发生权力指向重合，都应当依法运行，在法律框架内妥善解决。对于未得到合理利用的土地，法律赋予了申请人无偿收回的权力。最高人民法院（2015）行提字第27号《行政判决书》对此予以肯定。河南省某市中级人民法院在既无管辖权又未经合法审判程序的情况下，责令申请人撤销已生效的行政行为，未能充分考虑边疆民族地区经济落后县域群众的公共利益诉求，已属于司法越权。

结合当下的房地产市场形势及云山公司存在破产清算情形等现实情况，如云山公司股东李某及其他第三方通过人民法院执行程序受让案涉土地使用权后无能力开发，甚至又在另案中作为承担连带责任的债务人，以案涉土地使用权清偿债务，则案涉土地存在长期闲置的可能，将导致公共利益的损害继续扩大。

【县自然资源局采取的救济程序】

2022年8月1日，县自然资源局委派副局长与笔者一同赴河南省某市中级人民法院与执行局法官沟通无果，所提出的执行异议亦遭裁定驳回。经申请复议审查，河南省高级人民法院作出终审裁定，撤销河南省某市中级人民法院异议裁定及执行裁定。

【河南省高级人民法院终审裁定观点】

县自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》收回案涉土地使用权，是行政机关依据相应事实和法律作出的行政决定；河南省某市中级人民法院在执行中查封案涉土地使用权系司法机关为保证案件的执行而作出的执行措施，两者分别是行政权与司法权的运用，两种权力的行使应当互相配合和尊重。司法权不能干预行政权的行使。具体到本案中，人民法院对案涉土地使用权的查封不影响县自然资源局收回国有建设用地使用权决定书本身的合法性。在县自然资源局作出《收回国有建设用地使用权决定书》收回案涉土地使用权的情况下，云山公司已非案涉土地的使用权人，河南省某市中级人民法院对案涉土地使用权采取拍卖等执行措施的事实和法律基础已不存在，故应停止对案涉土地使用权的执行。申请执行人李某对县自然资源局作出的《收回国有建设用地使用权决定书》不服，可依法另行主张。河南省某市中级人民法院异议裁定处理结果不当，应予纠正。

【本案的重要意义】

因现行法律法规尚未对处于司法查封状态及正在执行拍卖的“闲置土地”使用权能否无偿收回予以明确，且仅有个别省、市在制定的地方性法规中提出具体处理意见，致使地方人民政府及自然资源主管部门在面对上述问题时难以决策。最高人民法院（2015）行提字第27号《行政判决书》所提出的有关司法权与行政权应相互尊重的观点虽支持者众，但在司法实务中，未得以广泛参照及适用。与“闲置土地”处置领域有关司法权与行政权如何配合这一焦点问题长期争执不下的现实情况极不相配。

本案的关键意义在于，认可异地法院的司法权及地方人民政府行政权在处置案涉土地使用权时系相互尊重的平等法律关系。即在一定程度上肯定了“司法权不能干预行政权的行使”的观点，否定了“先管先用”和“司法权绝对优先”等规则的适用。

 

笔 者 拙 见

 

笔者于2022年4月参与案件承办，虽有最高院提审案例珠玉在前，仍感觉困难重重。

“闲置土地”的处置既牵涉土地使用权人及利害关系人的财产权益，更关系到重大社会公共利益。本案中，县自然资源局作出收回决定，并非不尊重和维护司法权的权威。而是基于公共利益已经严重受损的事实，不得已也不能够放任损害进一步扩大。县自然资源局公共管理的职责客观上不允许其任由群众的财产权、居住权、期待权遭受侵害。收回闲置土地并非县自然资源局的最终目的，其与云山公司股东李某仍在就相关问题的化解寻求非诉的解决路径，但提出的最底层要求在于解决群众安置问题。案涉土地的收回不仅关系国家土地资源的有效盘活，更在于广大回迁安置户有家可归、安居乐业，让极为有限的财政资金能够投入到民生和基建等领域更需要的地方。

《土地管理法》《城市房地产管理法》中至今未就国有建设用地使用权被执行及查封期间，自然资源主管部门无权收回并进行处置利用作出明确规定。即立法者也意识到，土地收回决定的行政行为与司法查封的诉讼行为，都属于国家机关行使公权力行为，如果发生权力指向重合，都应当依法运行，在法律框架内妥善解决。在未能通过立法明确处置的优先顺位前，应结合案涉土地个案的客观实际进行考量。

部分观点主张“先管先用”，即程序运转在先即处置顺位在先，由行政权避让司法权，与本案实际不符。申请执行人李某与案涉土地所牵涉的用益物权仅存在间接关系，即在无法实现债权的情形下才转化为对用益物权的处分，其所主张实现的权利尚存在回转的不确定性。且司法查封仅是将“闲置土地”作为使用权人的财产予以保全的程序性行为，目的在于确保后续司法裁判的有效执行，而非作出实体处置，其事由多系土地使用权人的对外债务未能得到妥善履行。法律已明确赋予李某作为利害关系人就县自然资源局所作出的收回决定申请行政复议或提起行政诉讼的权利，如允许云山公司通过民事司法程序规避行政法律的惩处，通过执行拍卖来从本该予以收回的财产权益中获得对价，则将致使“闲置土地”长期无法得到有效利用，造成前述受损的公共利益无法得到救济。希望立法机关就相关问题完善立法，以期争议问题能在法律框架内能够得到妥善解决。

本文系笔者在题为《“闲置土地”所涉基础法律问题浅析》的系列文章及所承办案件的基础上所作的粗略探讨。限于篇幅，笔者将在后续文章中继续对“闲置土地”处置的其他法律问题详细展开讨论。以上拙见仅系笔者结合有关法律法规、政策的官方释义及实践工作所积累经验的总结，仅作学术探讨，不足之处敬请批评指正。

END

撰稿 | 涂川楠  编辑 | 王奕璇

一审 | 涂川楠 审核 | 专委会 

 

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